Cinco problemas del Tolima que debe atender el nuevo Plan de Desarrollo Territorial

Pasaron las elecciones y como novedad, el departamento eligió no solo a la primera gobernadora en su historia, sino que votó masivamente por ella. Adriana Magali Matiz obtuvo 352.000 votos, 134.000 más que su antecesor, y ganó en todos los 47 municipios del departamento.

Como lo que viene es la conformación de un comité de empalme representativo y técnico, y la definición de las líneas gruesas del nuevo Plan de Desarrollo Territorial, desde el Centro de Estudios Regionales de la Universidad del Tolima, consideramos que la nueva hoja de ruta institucional debe planear y presupuestar la intervención gubernamental de, por lo menos, cinco grandes problemas del Tolima para el periodo 2024 - 2027.

Estos problemas tienen que ver con la planeación y el ordenamiento territorial, el fortalecimiento institucional y la distribución equitativa de los recursos públicos, el desarrollo económico inclusivo, las pobrezas y las desigualdades, y finalmente, la seguridad, la (precaria) respuesta institucional y la construcción de paz.

En lo sucesivo, desarrollo estos asuntos:

1. La planeación y el ordenamiento territorial

En el documento de directrices y lineamientos para el ordenamiento territorial departamental que se convertirá en ordenanza este año, se identifican varios problemas que deben atenderse urgentemente.

En la dimensión ambiental, se presentan tensiones por la ampliación de la frontera agrícola sobre la Estructura Ecológica Adaptativa (EEA) del departamento, que integra todas las áreas protegidas, los ecosistemas estratégicos y otras zonas de conservación. Las principales afectaciones se presentan sobre el área del Parque Nacional Natural los Nevados (provincias norte, nevados y centro) y en el ecosistema de bosque seco tropical (provincias oriente y sur), el cual, ni siquiera cuenta con plan de manejo ambiental.

La gobernación, en conjunto con Cortolima, debe presupuestar la compra de propiedades privadas cuya actividad económica ponga en riesgo la EEA, así como la promoción del esquema de pagos por servicios ambientales, entre otras estrategias de conservación. En total, el Tolima cuenta con más de 470.000 hectáreas en áreas protegidas, esto es, al rededor del 19% del área del departamento.

Por otra parte, el otorgamiento de títulos mineros y de bloques de hidrocarburos, y la actividad del volcán Nevado del Ruíz, también constituyen tensiones sobre nuestra EEA. Sobre este último aspecto y un elemento relacionado como la amenaza por remoción en masa, se debe promover la actualización de los Esquemas de Ordenamiento Territorial de los municipios sobre el área de influencia del volcán, y asegurarse de que cuenten con condiciones para implementar sus planes de contingencia y de gestión de riesgo.

Por último, el índice de vulnerabilidad al desabastecimiento hídrico (IVH), revela que que seis subzonas hidrográficas tienen una alta fragilidad para mantener la oferta hídrica. Entre estas se encuentran los ríos Lagunilla, Luisa, Sumapaz, Prado, Chenche y otros directos al Magdalena, lo que significa que estos afluentes presentan un alto riesgo de desabastecimiento, y una capacidad de regulación y retención hídrica muy baja. Esto genera dos alarmas, de cara al Fenómeno del Niño:

La primera, para la producción de comida a lo largo de toda la franja oriental del departamento, desde Honda hasta Natagaima; y la segunda, para los acueductos municipales. De acuerdo con los datos del documento de directrices y lineamientos, el 74% de la población del departamento no accede a agua potable, información que confirma el Dane, a través del Índice de Pobreza Multidimensional.

Finalmente, otros tres asuntos ambientales y funcionales y que nos deben obligar al cumplir la tarea de ordenamiento este cuatrienio: primero, el 82.98% de los municipios presentan déficit de alcantarillado, especialmente en zonas rurales; segundo, el 47% de los asentamientos del departamento (cabeceras, centros poblados, etc) presentan interferencias o solapamiento con el área reglamentaria de sus Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR); y tercero, la crisis de las escombreras y los rellenos sanitarios: el 70% de los municipios no implementa su Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIR).

2. El fortalecimiento institucional y la distribución equitativa de los recursos públicos

El ejercicio de la planeación en el departamento es débil y su filosofía, para la toma de decisiones, no ha logrado consenso entre los operadores políticos. Contrario a ello, son las dinámicas electorales y políticas, más que lo técnico, lo que guía tanto la intervención de gobierno como la ejecución presupuestal.

En parte, es el desprecio por la planeación lo que explica que, desde el punto de vista de la solución de los problemas, la gobernación sea poco eficiente y eficaz. Dos mediciones del Departamento Nacional de Planeación confirman eso: la de desempeño territorial (MDM-MDD), que deja al departamento en la cola de la zona Andina, y la de eficacia, que para la vigencia 2022, lo ubicó en rango bajo.

En nuestro ejercicio de medición desde el Centro de Estudios Regionales, identificamos varios problemas. Lo primero es que no se cuenta con información rigurosa para establecer diagnósticos: ni poblacionales, ni sectoriales, ni territoriales. Para la muestra un botón: la gobernación no tiene una caracterización de la población indígena. Más allá de la información del Ministerio del Interior sobre cabildos y resguardos, desconoce el número de hogares, la ocupación de la población adulta, la situación de las mujeres, de los jóvenes y de los NNA, etc.

Desde el punto de vista programático, encontramos tres problemas gruesos: 1. metas desconectadas de instrumentos de planeación nacional, que provocan bajos impactos en la solución de problemas (por ejemplo, en materia de lucha contra la pobreza); 2. desatención de los instrumentos de planeación, las directrices de los entes de control y las recomendaciones del Consejo Territorial de Planeación (por ejemplo, en materia de implementación del Acuerdo de Paz); 3. Metas bien orientadas pero con bajos niveles de ejecución (el caso de los temas ambientales).

Finalmente, en lo relativo a la ejecución presupuestal, varias cosas: 1. el gasto del departamento se concentra prácticamente en Ibagué y en otros pocos municipios. De hecho, algunos territorios concentran varias fuentes de recursos, como los del Sistema General de Regalías, los provenientes de Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD), y los del empréstito que gestionó el gobernador Orozco. 2. mientras que algunos municipios concentran el gasto, otros permanecen en un apartheid institucional: no recaudan, no tienen capacidad de gestión y no reciben recursos del departamento. El análisis completo lo pueden descargar en este informe .

3. El desarrollo económico inclusivo

Instituciones políticas débiles, mala planeación y la tarea del ordenamiento territorial incumplida, explican, en parte, el rezago económico del departamento. El perfil publicado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en julio, presenta dos datos clave: primero, el escaso crecimiento del PIB respecto del promedio nacional (tres puntos por debajo); y segundo, el nivel de desocupación: Tolima es segundo en la tasa de desempleo por departamentos a nivel nacional, con el 15,7 %, tan solo detrás del departamento del Cesar.

En los índices de innovación y de competitividad también se evidencia ese rezago, lo cual arroja preguntas sobre las importantes diferencias entre el discurso político y la realidad del departamento. Descontando la “fórmula mágica” de la exención tributaria, el nuevo Plan de Desarrollo debe considerar tres escenario clave para impulsar el desarrollo económico:

1. las infraestructuras para la conectividad, entendidas en su doble acepción: como vías (terciarias y secundarias) y las TIC. En el primer caso, dado que los kilómetros de carreteras para intervenir son incontables y los recursos escasos, un buen criterio de priorización se puede establecer a partir de un análisis de la productividad regional.

2. Mayor inversión en ciencia, tecnología e innovación, pero también, estrategias de seguimiento y evaluación de los recursos ya invertidos: ¿Cuál es el impacto de estos proyectos en las cadenas productivas? ¿Por qué nos mantenemos rezagados pese a las inversiones en este campo? De otro lado, la concurrencia - en plata blanca - del sector privado es fundamental. La inversión en CTI y en TIC, son determinantes en los índices de innovación y competitividad.

Bastas zonas del departamento desconectadas de las zonas wifi, sin vías de acceso y en donde no llega ni siquiera la señal de celular, ¿Qué tan competitivas pueden llegar a ser?

3. Mayor y mejor inclusión productiva. Esto tiene que ver con que las personas que superan la pobreza monetaria puedan acceder a puestos de trabajo de calidad o a oportunidades económicas que les garanticen fuentes de ingreso suficientes y sostenibles. Naciones Unidas publicó un informe recientemente, por medio del cual propuso criterios de medición y un marco de política aplicable para el caso colombiano.

Aunque todavía no contamos con datos subnacionales, los resultados para Colombia son muy preocupantes. Para el 2021, el 70,9% de la población mayor de 18 años estaba en exclusión productiva, el doble de la población en pobreza monetaria, lo cual sugiere que la agenda de la inclusión productiva es exigente en tanto que implica, básicamente, la garantía de trayectorias de salida de la pobreza sostenibles. Los jóvenes y las mujeres (indígenas y no indígenas), son las poblaciones a priorizar.

Por último, la “reactivación económica” del campo, no tiene que ver ferias de servicios ni entregas de abonos y huertas caseras, sino con la formalización de la propiedad de la tierra, la adjudicación de predios y el crédito agropecuario. Para avanzar en esa dirección, el nuevo PDT debe adoptar la Ordenanza 0014 del 29 de diciembre de 2019, la cual establece los lineamientos para la implementación del Plan Ordenamiento Social y Productivo de la Propiedad Rural del departamento.

Mientras que el Huila es reconocido a nivel nacional por el ordenamiento productivo del territorio y el diseño una hoja de ruta consistente para la formalización de la propiedad rural, en el Tolima, el POSPPR fue engabetado y la meta de formalización de predios se le entregó a la cooperación internacional, que logró avanzar, con dificultades, en apenas dos municipios del departamento durante este cuatrenio.

4. Las pobrezas y las desigualdades

El Tolima ha tenido variaciones leves en las mediciones de pobreza monetaria y multidimensional que, a lo largo de una década, mantienen al departamento por encima del promedio nacional. Aunque buena parte de la política de mitigación de la pobreza recae sobre la nación, los departamentos concurren en varios escenarios, especialmente si se comprenden estas cifras de manera desagregada y en clave territorial y poblacional.

Las mediciones de pobreza son estables y conocidas, pero poco o nada se hace desde el nivel territorial para comprenderlas. Básicamente, se trata de problemas de ingreso, para el caso de la pobreza monetaria, y de variables como acceso a educación, agua potable, formalización laboral y condiciones de habitabilidad, para el caso de la pobreza multidimensional.

¿Cuáles son las tareas del departamento en ese escenario? Por lo menos tres: 1. el de los diagnósticos consistentes (en clave poblacional y territorial), 2. el de la articulación interinstitucional eficiente (con gobierno nacional, pero también, con las alcaldías), y 3. el de las inversiones inteligentes, por ejemplo, para disminuir las brechas de desigualdad y promover la inclusión productiva.

Desde el Cere elaboramos varias recomendaciones sobre los retos de equidad en el Tolima.

5. La seguridad, la (precaria) respuesta institucional y la construcción de paz

Son tres asuntos gruesos, y no tiene que ver solamente con “los malos”, sino con la ausencia de una política de seguridad multidimensional basada en evidencia y de un liderazgo capaz de articular a todos los actores institucionales, cuyo objetivo, más que capitalizar políticamente el orden público, sea la protección de la población civil.

1. Las amenazas a la seguridad responden a dos contextos distintos: el del crimen organizado y su diverso abanico de actividades delictivas, y el escenario de reconfiguración de la violencia armada, particularmente por disidencias de las antiguas Farc. En términos espaciales, podemos hablar de dos escenarios de violencia instrumental: el de la criminalidad pura y dura en las cabeceras municipales - incluida Ibagué -, y el del “nuevo” conflicto armado en las zonas rurales del sur del departamento.

La Defensoría del Pueblo viene alertando sobre estos dos escenarios desde el año pasado: (AT 002 2023) (AT 016 2022). Lo elemental, es que el nuevo PDT parta de las recomendaciones del Ministerio Público. En particular, sobre el reclutamiento y el uso de menores, en Cere construimos un informe que fue base de la investigación de la Defensoría.

2. La precaria respuesta institucional, en términos de justicia y de protección de la población civil. No se trata solamente de “lo que hacen los malos”, sino de cómo responde la institucionalidad a los desafíos que impone su accionar delictivo. En este aspecto, desde el Cere hemos evidenciado una completa desarticulación de las instituciones concernidas en la prevención y la protección de la población.

El contraste entre denuncias, capturas, imputaciones y sentencias condenatorias/sancionatorias deja ver el altísimo nivel de impunidad de los delitos que afectan al departamento (la cifra a nivel nacional está por encima del 90%). Reducir la impunidad y mejorar la satisfacción de la ciudadanía con la justicia, deben estar en el centro de una política eficiente de seguridad y de convivencia (un asunto que poco se menciona en el debate público).

Más allá de responsabilizar la política de paz del gobierno nacional por la inseguridad en el departamento, la gobernadora debe ocuparse de varios asuntos urgentes: el liderazgo del sector, la articulación interinstitucional para la prevención y la protección, la participación de la sociedad civil, la generación de confianza en las autoridades (y de las autoridades entre sí), y la inversión en tecnología, columna vertebral de una política de seguridad y convivencia moderna.

En lo relativo a la mejora de los planes de prevención y protección, desde el Cere construimos recomendaciones para el sur del Tolima.

3. La indiferencia sistemática con la implementación del Acuerdo Final de Paz (AFP): el PDT vigente no alcanzó a articular ni el 2% de los compromisos concretos del AFP, pese a la fragilidad de la paz en el departamento. Elementos fundamentales como la formalización de la propiedad rural, la implementación del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial, PDET, en el sur del Tolima; la reincoporación de los firmantes de paz y la reparación de la víctimas, quedaron por fuera de la planeación departamental.

Preocupa que, en esa misma línea, el programa gobierno de la gobernadora electa deje de lado las iniciativas antes mencionadas, con un agravante: el deterioro del dividendo de paz en el sur del Tolima, que se explica precisamente por el abandono de los ejes centrales del Acuerdo.